政治体制是治理国家的基本制度,当一个国家的经济、社会状况发生根本性变化时,政治体制也要相应改革,不然就会制约和延缓经济社会的发展。然而,由于政治体制改革是统治者的“自我改革”,尤其涉及统治者的重大利益,所以阻力巨大、困难重重。面对这种局面,改革者的策略往往会“先易后难”,总想以非根本性的行政体制改革代替根本性的政治体制改革,以多少弥补明显已不合时宜的政治体制之弊。这种思路自有其合理之处,不过,晚清两次裁撤无用政府机构与冗员、将功能相近的部门合并成几大部门的“行政改革”,并冀此代替政治体制改革的实践,却以你死我活的政坛恶斗——先是光绪被囚、康有为逃亡,后是袁世凯几被围殴、慈禧甚至想要跳湖——而失败告终。这段“行政改革史”,实在引人深思。
第一次是戊戌变法期间的“变官制”。正是这项行政改革的“变官制”,成为镇压维新派“戊戌政变”的直接导火索。
众所周知,维新派的兴起肇因于只要西方船坚炮利、回避西方政治制度的洋务运动的失败。因此,维新派提出,政治体制改革才是国富民强之道。虽然他们对近代宪政民主的理解不尽准确,他们的主张也有种种矛盾含混之处,但大体而言,在真正开始维新变法的“百日维新”之前,建立君主立宪制是其基本政治纲领。但就在他们鼓吹“开议院”、“兴民权”的同时,又对中国此时的国情民情能否立即实行宪政不无怀疑,他们进而认为,“凡国必风气已开,文学已盛,民智已成,乃可设议院,今日而开议院,取乱之道也”。1898年初,翁同騄等五大臣代光绪帝问康有为“宜如何变法”,康答曰:“宜变法律,官制为先。”梁启超也曾明确提出“变法必先变官制”这种行政改革优先、行政改革导入政治体制改革的思路。