历史上,危机往往会转变为变革的压力和动力。
12月10日结束的中央经济工作会议上,社保相关问题被列入明年经济工作重点任务。会议要求研究和推出全国统一的社会保险关系转续办法。而在今年“两会”期间,劳动和社会保障部部长田成平说,预计在两年内实现各省内统筹,等条件具备,将推动全国社保“一卡通”的早日实现。
显然,金融危机导致的国内实体经济下滑,正在逼着我们尽快完善全国统一的社会保障体系,切实保障农村贫困家庭、城镇困难家庭、离退休职工、在校贫困大学生以及失业农民工和失业大学生的基本生活水平。
但全国统一的转续办法跟全国统筹显然不是一个概念。在以前都是提省级统筹的情况下,本次会议提全国统一转续,固然表明了中央的决心,却不意味着社保全国统筹的时机和条件已经成熟。
《全国统一的社会保险关系转续办法研究》课题组牵头人、国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇今年9月曾表示:“中央最快年内将出台社会保险关系异地转续办法,但考虑新文件适应普及期,文件正式施行还可能需要一段时间。”他同时还表示:“目前国内各地收入水平差距太大,实现全国统筹有一定难度。中国可能需要30年-50年实现全国统筹的终极目标,因为这一目标与协调东中西部发展水平,消除地区差距的时间表相关。”(9月3日《广州日报》)
若说“全国统筹”更多地代表了一国之内社会保障水平的基本均衡,那么,全国统一的社保关系转续则更多地着眼于打破社保关系画地为牢的“地方割据”现象,将社保的权利主体由地方政府回归到个人,实现“人在,社保关系在;人流动,社保关系流动”。现有社保关系画地为牢的做法,降低了对个人的社会保障功能,社保基金成为地方政府的另一笔额外收入。
然而,仅仅实现自由转移、不间断接续这一最基础的目标,我们面临的困难都可能超乎想象。
首先是巨大的城乡鸿沟和身份鸿沟不易消除。农民工、农民、城镇居民、机关干部和普通城市就业者的养老、医疗等社会保障,仍然采取不同的筹资体系,而人的身份却随时都在变动,其间的“进进出出”,有多少难以逾越的壁垒和天堑?其因身份变化而导致的社保差异又需要多少额外的财政性资金来填平?又有多少已交纳的社保基金为别人无偿地做了贡献?
仅以城乡之间的转续为例,如果中央和地方政府没有足够的社保准备金为农民群体建立基础的社会保障,农村社保将维持在非常低的水平上;而失业或者因年龄大而退回乡村的农民工,在城市打工时曾经缴纳了占其工资总额40%左右的高额社保金(个人10%左右,单位30%左右),如果回到乡村后只能享受农村平均的社保水平,显然又构成了城市对乡村的另一重“吸血”。
其次是就业与失业之间的关系转续。与上述原因相似,在现有社会保险金都由单位和个人缴纳、各级政府缺乏基础保底基金的情况下,一旦个人失业,其保险的接续就是个问题。
第三是社保转续过程中,全国性的“吸附效应”可能产生。全国统一的社保关系转续办法出台以后,这个局面当然会打破,但随之而来的是全国性的“吸附效应”:随着人口流动的总趋势是农村到中小城市、从中小城市到大城市转移,社保关系也将实现这样一种从低到高的转移。很多人以为这是不发达地区的人们到发达地区享受更好的社会保障,其实不然,在个人社保与其缴纳资金挂钩的现行社保制度下,这种“向上流动”的转移过程中,个人并不能沾多少保障水平高的地方的光,大城市的地方社保基金却可以源源不断地从农村和中小城市吸附大量的已缴纳社保基金,从而形成新的马太效应:大城市社保资金日益丰厚,而相对落后地区的社保亏空雪上加霜。
我们也不主张采取中央统筹全国社保的办法来解决这些问题,那样做可能加大社保基金的集中风险。但建议国家要利用财政转移支付手段,建立全国统筹的社保准备金和最低保障标准(尤其是医保),给公众以定心丸,并设立一个平均的社保缴纳和中央、地方财政补贴标准,对个人社会保障水平和各地社保基金实行一定程度的“削峰平谷”,为全国统筹打下基础。
早报特约评论员 童大焕