满人自关外入主中国,其原有之政府既简且陋,不宜于广大之中国,乃用明制,成立专制政府,皇帝为一国元首,统治全国,有无上之威权,其下有亲王及内阁大学士佐之。大学士初为四人,佐理政事,拟诏命,整宪典,议大礼。十八世纪初叶,雍正分其职权,添设军机处,其大臣无定额,多则九人,少则四人,由大学士尚书内诏委,掌管军国大政,赞理机务,每日入朝,应对皇帝垂问,为最高之统治机关,其属员章京佐之。庶政则归吏户礼兵刑工六部办理,吏部考核功过,稽掌勋禄、荫叙、封赠。户部掌各省田赋,皇室经费,官吏廪禄,军盐课,钞关杂税,鼓铸钱币。礼部掌五礼兼领学校贡举,藩国咨文。兵部厘治戎政,简核军实,兼管驿站。刑部掌折狱,审刑,简核法律,谳定各省疑案。工部营修公共建筑,发给军装,修治河渠。六部组织,每部有尚书、左右侍郎,俱汉满一人,共有六人,其属员视政事而定,盛京设户礼兵刑工五部,各有侍郎一人。都中衙门尚有都察院、翰林院、大理寺、宗人府、内务府、理藩院、通政司、詹事府等。都察院有左都御史、左副都御史,俱满汉并用,下有六科给事中,十五道监察御史,其职守为察核官吏,敷陈治道,上为天子耳目,下达民隐。翰林院制诰文史,兼备顾问。大理寺平反重狱。三署及六部长官,亦称九卿,参与朝议。宗人府掌皇族事务,内务府理皇室庶务,理藩院掌理藩属爵禄朝会及控驭抚绥事宜。通政司、詹事府多为清闲衙门,以旧制设立者也。
地方官制颇为复杂,畿内顺天府及满洲之奉天府各有府尹、尹丞一人,直隶于中央政府。本部十八省之长官为总督、巡抚,其制殊不划一,直隶、四川设有总督,但无巡抚,山东、山西、河南各有巡抚,但无总督,其余总督管辖二省或三省,省设巡抚。其职为考核属官、治理民政、节制绿营等,凡省有总督巡抚者,奏折咨请,训令属官,多须会衔,尝以意见不合,发生困难,尤以同住省城者为甚。其下有布政使、按察使佐之,布政使考察吏治,报于督抚,管理田赋,稽检仓庾。按察使掌一省之刑名,澄清吏治,兼领驿传。下有道员,掌核官吏,或管河粮盐茶,或兼水利驿传,或兼关务屯田。其下有府,府有知府,直隶州及直隶厅视府,设有同知,又其下有县州厅,其官掌辖境内之政令、赋税、讼狱、缉捕等,各有属吏佐之,各乡设有地保。其因重大事故,皇帝诏委钦差大臣,或将军名称,予以便宜行事之大权,余若河道总督、学政、盐运使等官,或有职守,或无所事。十八省外,属地若吉林、黑龙江、伊犁等,各设将军。新疆、蒙古、西藏有参赞领队理事办事大臣。属国则按期朝贡。军队分有旗兵、绿营、乡勇,旗兵原为满人、汉人、蒙古人之从军入关者,分属八旗,世受国恩,男子籍为兵士,大队防守京师,或驻大城要害,由将军或都统将之。绿营为各省招募之军队,维持地方治安,全国六十余万,由提督、总兵统率,并受总督、巡抚之节制。及后旗兵、绿营不能战争,乃募乡勇,战则编之入伍,乱平则多解散归农。
总观清代之官制,名虽根据于中央集权之政策,而以土地广大,交通不便,监督不周,组织不密,地方官常有大权。皇帝身为满人,初至中国,不通华语文字,不知其政治制度,势必任用汉人,其心中固有“非我族类,其心必异”之思想,乃深信满人,委为长官,借以监督汉人,子孙遵之,故军机大臣多为满人,六部尚书、侍郎名虽汉满并用,而满人常握重权。统兵将帅,自三藩乱后,亦多满人,太平天国乱起,始破旧例。地方官制基立于互相牵制之政策,造成极为复杂之组织,盖以管官而非治民也。考其职权,多无明显确定之规定,遇有困难,则互相推诿,利之所在,则相争夺。实际言之,官署多为传递长官命令之机关,其弊则手续繁多,办事迟慢,积久成为我国官署之普遍习惯。官吏出仕,八股考试为其正途,考取之士,思想才力梏痼已深,多无发展之余地,而人数众多,任用无期,迨其年老,志衰力微,幸者始得重用。朝廷患其官于本省,得受家族亲友之请托,例有回避,长官除一二例外,皆非地方之人,不知民情风俗,应兴之建设,当去之弊端,甚者不通地方之言语,借重世袭之胥吏,惟求安然无事,敷衍塞责而已。康熙曾谕巡抚潘宗洛以不生事为贵,善于保持禄位之官吏,莫不奉为金科玉律也。官吏任期未有切实之保障,无论何时,朝廷均可罢免其职,或对调于他省,知县为亲民之官,其在一县任期,亦有限制。
文武官之俸给,多本于明制,明代官吏之待遇颇为菲薄,清承其弊,世袭之王公岁俸较厚,百官则极贫苦。官吏原为公仆,有牺牲服务之义,不当视为职业钻营,俸给不宜过于优厚,多增人民之担负,亦不应过于菲薄也。适当之办法,则宜酌量社会上之生活程度,平民所得之薪金,货币之购买力等,定其额数,足其一家之生活费用,庶可养成其廉洁而居官公正也。清帝入关初用明制,正俸而外,给予柴薪,俄将柴薪废去,改定在京文武官之俸给。正从一品岁俸银一百八十两,正从二品一百五十五两,正从三品一百三十两,正从四品一百五两,正从五品八十两,正从六品六十两,正从七品四十五两,正从八品四十两,正九品三十三两,从九品三十一两。汉员每人年给米十二石,满员则数较多。在外之文官,按品给银。武员则数大减,正一品九十余两,从一品八十一两,其品低者俸亦减少,所领之薪银数亦无几。外官均不给米,又无公费,乃赖额外之收入,或近于贿赂之遗;其征田赋也,有火耗陋规等名,京官亦有所得。雍正嗣位,改收火耗等项为国课,诏给京官俸米,每银一两给米一斛,另给恩俸,银数一如正俸,六部尚书、侍郎,给予双俸双米。外省文官给与养廉,其数各省不同,总督自一万至三万两,巡抚一万两左右。其他各官,今举直隶之例略概其余,布政使九千两,按察使八千两,学政四千两,道员二千两,首府二千六百两,余府二千两,同知七百至一千两,通判六百至七百两,知县六百至一千二百两。官吏俸金视前略增,外官仍不足用,另立名目,浮收税款,京官则多患贫。
官吏时为文人读书力求之目标,会试有常科恩科,录取之进士,多者三四百人,少者数十名,缺少人多。翰林院朝考重尚小楷律诗,其列高等者久始升用,外官以捐输迭开之故,候补者多,苟非善于钻营者,常难得缺,乃纳贿权门,拜结师生同年,互通生气,于是吏治大坏。一八一九(嘉庆二十四)年,疆臣陶澍奏称吏治八弊:(一)勒接交代新官承认前任亏空,少者数千,多则数万,告禀则上官有失察之咎,势不敢为。(二)多摊捐款,名目有等补,帮助,贴赔,使费,每岁数百数千两不等。(三)预备赏号,凡上司有事,或练兵,或巡边,或公宴,均有赏金,上司收之作赏,吏役更索规费。(四)添办供给,上司出入境时,有夫马,有酒席,有站规,有门包。同城居者有轮月或包月之供给,一窗,一扉,一厨,一厕,皆取于附郭之州县。(五)压荐幕友,道府藩臬督抚所荐,不敢不受,有未见面而送束脩者,谓之食坐俸。(六)滥送长随,上司荐之不得不受,更无所忌,乃外勾吏役,内通劣幕。(七)委员需索,一纸文书可办之事,动辄派委数员调剂闲官,多所需索。(八)提省羁留,官进省后,转委他人,一年半载之后,始令回任。陶澍所言偏于官吏之关系,可谓详尽。清末御史曾再以之为言,盖恶劣政治下难于避免之现状也。其下胥吏多无俸给,迫而出于营私舞弊之途,以谋衣食,其熟于档案者,善于取巧,勒索敲诈,无恶不作,而长官无如之何。相沿既久,人民之心理常以官吏之贪狠如狼似虎,事多解决于宗族,非不得已,决不禀报于官,人民之视政府存亡荣辱,不关于心。官吏之主要职司,则为维持治安,催征田赋,审判讼狱而已。